Le blog de Patrick Heintz

Trois principes simples pour achever enfin la décentralisation

REAFFIRMER ET PRECISER LE PRINCIPE DE LIBRE ADMINISTRATION DES COLLECTIVITES TERRITORIALES NOTAMMENT AU REGARD DE LEUR AUTONOMIE FINANCIERE


Pas de libre administration sans autonomie financière et responsabilité clarifiée.

Réaffirmer et préciser le principe de la libre administration des collectivités territoriales notamment au regard de leur autonomie financière.


Les Maires tirent aujourd'hui la sonnette d'alarme, leurs communes sont asphyxiées financièrement

Pas de libre administration sans autonomie financière et responsabilité clarifiées
Il faut réaffirmer et aménager le principe de la libre administration des collectivités territoriales

L'autonomie financière représente une des déclinaisons du principe de libre administration des collectivités locales dans le domaine budgétaire et fiscal.

L'enjeu de la notion d'autonomie financière pour les collectivités locales est :

- de pouvoir disposer des moyens adéquats suffisants pour assurer leur mission,
- d’être en mesure d'en ajuster le montant selon l'évolution de leurs compétences,
- de disposer des marges de manœuvre nécessaires à la mise en œuvre des politiques locales,
- de répondre aux besoins spécifiques de leur territoire.

Or, aujourd'hui, du fait de l'accroissement des déficits et de l'endettement public, l'autonomie financière des collectivités locales est sérieusement remise en question.

Les collectivités dans leur grande majorité ne disposent plus des ressources suffisantes pour équilibrer leur budget.

Les difficultés d’accès au crédit et l'importance du déficit public restreignent le recours à l'emprunt.



Quant à la fiscalité elle atteint, pour les contribuables, les limites du supportable.

Enfin, il faut constater que l'accroissement massif des normes réduit aujourd'hui considérablement la liberté des collectivités pour ce qui concerne leur politique de dépenses.

Cette évolution préoccupante pose la question même de la pérennité de la décentralisation.

Les maires ont de plus en plus le sentiment d’être instrumentalisés. Ils ne peuvent se résoudre à n’être que des exécutants de la politique de l’Etat.

Le principe de la libre administration des collectivités territoriales impose une restauration de leur autonomie financière mais elle passe aussi par la mise en place de mécanismes de concertation, de négociations et d'adaptabilité aux caractéristiques locales.

La mise en place d’un véritable observatoire des finances locales composé de façon paritaire entre les représentants de l’Etat et des collectivités territoriales apparaît plus que jamais nécessaire.

Une compensation équitable des transferts de compétences s’impose : à ce titre dès que l’État confie à une collectivité une compétence sans lui donner le pouvoir de réguler sa mise en œuvre, elle doit être réputée compétence exercée au nom de l’État et de ce fait être remboursée à l’euro près.

Au travers des collectivités ce sont les associations qui seront les premières sacrifiées.
Rappelons que les associations sont de formidables vecteurs d'innovation sociale et participent efficacement au développement d'une société plus solidaire et plus humaine. Par leur capacité à créer et entretenir du lien social, elle favorise une citoyenneté active et concrète.

Il est aujourd'hui indispensable d'encourager, pour les associations considérées comme d'intérêt public, le recours à des conventions pluriannuelles et de faire vivre au niveau local des chartes d'engagement réciproque signées entre l'État, les collectivités territoriales et le milieu associatif afin de garantir à la fois les emplois et les actions de ce secteur essentiel actuellement en grande difficulté.

Il est nécessaire de mettre en place, en urgence :

- des règles du jeu objectives et rigoureuses dans les relations financières avec l’Etat et la mise en place d’un dispositif concerté à la fois souple et rigoureux de régulation des finances locales,

- une concertation institutionnalisée entre l’Etat et les collectivités qui autorisent une négociation des objectifs de régulation globale des finances publiques et la mise en place de mécanismes objectifs d’évolution des concours de l’Etat avec une vision à moyen terme,

- et dans les domaines de la sécurité, de l’hygiène de la santé, de l’accessibilité, de la protection de l’environnement, le renforcement des normes et contraintes devront préalablement faire l’objet d’une concertation avec les collectivités locales portant sur l’opportunité de leur mise en œuvre, leur impact, le délai de mise en œuvre, le chiffrage des surcoûts engendrés et leur financement.


Notre système fiscal apparaît de plus en plus inadapté.

Il faut rappeler que hormis le texte de la réforme de la taxe professionnelle il n’a pas fait l’objet de modification profonde depuis les années 80.

De ce fait, il est encore assis sur une vision économique industrielle fondée essentiellement sur les valeurs immobilières.

Or, aujourd’hui, notre économie est en grande majorité tertiaire et nous sommes à l’heure du virtuel.

Les évolutions appellent donc une réforme en profondeur répondant à des impératifs de simplification et de modernisation.

De ce point de vue, il serait intéressant de s’inspirer du système fiscal suisse qui organise une répartition des ressources entre le niveau fédéral et celui des cantons et des villes et qui distingue deux catégories de contribuables, les personnes physiques et les personnes morales, et impose à la fois les flux (revenus) et les stocks (richesses).









PRINCIPE DE CONCERTATION PREALABLE ET DE COMPENSATION

Une indispensable concertation financière et une évaluation préalable des charges transférées.

Des exigences de transparence dans les relations Etat / Collectivités territoriales.




Toute aggravation de la charge financière des communes imposée par l’Etat doit faire l’objet obligatoirement d’une concertation préalable avec les Maires et les représentants d’intercommunalités et d’une évaluation de l’impact financier qui en découle afin de pouvoir étudier une juste répartition de la charge correspondante.

Une compensation intégrale des compétences exercées au nom de l’Etat par les collectivités territoriales sera actée (Exemple : Passeport, Guichet unique pour les logements sociaux).


SECURISATION DES RELATIONS JURIDIQUES ET FINANCIERES AVEC L’ETAT

Clarté et stabilité de l’action publique.

• La recherche d’une meilleure clarification et d’une plus grande stabilité juridique et financière de l’action publique.

Redéfinir les règles du jeu en termes de sécurité juridique et stabilité financière entre l’Etat et les collectivités locales

- On ne change pas les « règles du jeu » au cours du projet.
- Si l’on décide de le faire, on compense de façon systématique la charge supplémentaire imposée aux Maires.
- La loi précise le délai dans lequel les décrets d’application devront être pris.
- Responsabilisation des services de l’Etat (Police, Justice) dans l’exécution des décisions prises par les Maires dans le domaine de la sécurité. Imposition d’un délai d’urgence à déterminer.




OBJECTIF :

Ne pas se contenter de clarifier les compétences de collectivités territoriales mais clarifier enfin celles de l’Etat.


Dans le cadre de la maîtrise des dépenses publiques, plutôt que d’imposer une norme de dépenses aux collectivités territoriales, l’Etat a choisi d’agir sur leurs ressources. De ce fait leur autonomie financière se trouve considérablement compromise.

C’est, aujourd’hui, l’ensemble du processus de décision financière qui doit être repensé et cela, pas uniquement sur le plan des techniques financières fiscales mais dans une approche globale revue dans le cadre d’une nouvelle gouvernance à la fois partenariale et intégrée.

Proposition :

Mise en place d’un plan quinquennal (ou décennal) des finances publiques associant l’Etat et les collectivités territoriales et fixant les objectifs communs à atteindre.








PRINCIPE DE REALITE ET D’ADAPTABILITE TERRITORIALES


Redonner du sens à l’action publique locale par une reconnaissance du principe de réalité territoriale en matière d’adaptation des normes.

Ne pas se contenter d’une liberté de gestion, accroître la liberté de décision.

Légitimité – Utilité – Effectivité – Subsidiarité.


Il s’agit de se donner les moyens de refonder les relations de confiance entre les Maires et l’Etat par une clarification des responsabilités de chacun et une refondation de la confiance et de la gouvernance entre l’Etat et les collectivités locales.

L’une des principales causes de la dégradation de ces relations tient à la gouvernance existant entre le pouvoir central et les collectivités territoriales.

D’une part, cette gouvernance demeure imprégnée de centralisme jacobin et du culte de l’Etat omnipotent et infaillible.

D’autre part, les impératifs européens imposent une forme de nivellement et une complexification des normes et des règles.

Enfin, trop souvent les Maires sont confrontés à l’inadaptation et au décalage entre la norme imposée et la réalité de leur territoire.

Installer une relation rénovée entre l’Etat et les collectivités territoriale.


Lorsqu’un intérêt supérieur de la commune est en cause et qu’un texte apparaît manifestement inapplicable, compte-tenu des spécificités locales, le Maire doit pouvoir bénéficier d’un droit d’interpellation qui garantit, dans un délai adapté, une instruction diligentée par l’Etat pouvant se traduire par la mise en place d’un régime dérogatoire contractualisé !







LE PRINCIPE DE REALITE ET D’ADAPTABILITE TERRITORIALE

• Faire confiance à l’intelligence et à la responsabilité territoriale
• Se donner les moyens d’avancer les yeux ouverts

Aménagement du principe de précaution prévu par l’article 5 de la Charte de l’environnement de 2004 mentionnée au 1er alinéa du préambule de la Constitution avec la mise en place d’un principe de réalité territoriale.

Ce principe permettrait aux Maires de faire reconnaître la spécificité de leur territoire (exception de spécificité) et de déroger à l’application de textes manifestement inadaptés à la réalité locale.




Afin d’éviter tout excès, les adaptations et modalités d’application des dispositions concernées devraient faire l’objet d’une contractualisation avec l’Etat (soit directement avec le Préfet, soit par l’intermédiaire d’une commission spécifique constituée de façon paritaire : élus locaux, Etat, magistrats de l’ordre administratif, à déterminer).

La mise en place d’assouplissements législatifs encadrés par une négociation entre l’Etat et les collectivités concernées, et à la bonne échelle, permettrait de débloquer nombre de situations, d’avoir recours, chaque fois que possible, à l’intelligence territoriale, à la créativité locale grâce au principe de réalité territoriale. L’expérimentation sera à ce titre encouragée, ainsi que la fongibilité des fonds lorsque la situation locale le justifie.

La mise en œuvre de ce principe sera de nature à transformer les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales et à élargir le champ du droit souple autorégulé dans les domaines liés au développement local.

A n’en pas douter, il sera source d’une dynamique économique considérable sur le territoire et pourra redonner aux élus locaux l’envie de s’engager.

Une garantie de cohérence dans la parole de l’Etat (fréquentes différences d’approche entre la DDTM, la DIREN, la DREAL).


OBJECTIF :

Le caractère uniforme de notre législation et de notre réglementation aboutit parfois à de graves difficultés d’application des textes sur le plan local compte-tenu des caractéristiques propres au territoire.

Dans cette hypothèse, quel cadre et quelles adaptations envisager pour faciliter l’action publique ?

L’Etat doit évaluer l’impact de ses décisions et permettre à ses partenaires de s’y préparer.


Préconisation :

Une évaluation systématique et préalable des contraintes imposées aux collectivités.




On a parfois le sentiment que la norme est devenue une finalité en soi.

« L’hystérie réglementaire est inscrite dans les gènes de notre administration ».

L’abondance de normes tient en grande partie au fait que la France compte beaucoup plus de fonctionnaires que tous ses voisins. Il faut bien que tous ces gens s’occupent ...

Il existe, aujourd’hui, environ 400 000 normes qui paralysent l’action des collectivités locales.

Sur les trois dernières années, les prescriptions diverses s’imposant aux collectivités ont entraîné un surcoût de 2 milliards d’euros.

Non seulement cet empilement de textes bride considérablement les collectivités territoriales, mais ils ont aussi pour conséquence de déresponsabiliser les acteurs.

Les normes coûtent des milliards aux contribuables qui doivent payer le réaménagement incessant de l’espace public pour tenir compte des nouvelles règles et, bien évidemment, l’ensemble de ces normes nuit gravement la compétitivité de nos entreprises.

Au XVIème siècle déjà, Montaigne écrivait : « il y a autant de lois en France que dans le monde entier ».

Quelques exemples pour sourire : l’Etat exige des ceintures de sécurité dans les pirogues qui mènent les enfants à l’école en Guyane.

Il exige, également, la pose de rambardes de protection sur les toits où personne n’accède.


Dans les pays anglo-saxons les pouvoirs publics font plus traditionnellement confiance aux citoyens : nombre de situations sont réglés par la concertation et par le contrat.

Dans une étude de 2013, le Conseil d’Etat recommande aux pouvoirs publics de recourir plus systématiquement à un droit souple afin de s’inscrire dans une démarche de simplification.

Dans notre société, complexe et incertaine, il s’agit d’augmenter la capacité de régulation des acteurs publics en ayant plus recours à des incitations qu’à des prescriptions.

Le droit souple peut ainsi se substituer au droit dur lorsque le recours à ce dernier n’est pas réalisable.



Il s’agit de donner plus de pouvoir d’initiative aux acteurs et de recourir le plus souvent possible à la signature d’une convention d’engagement avec les élus locaux.

Notre droit est aujourd’hui devenu trop bavard.

Plutôt que de recourir systématiquement à des règles prescriptives qui génèrent nombre de problèmes d’application par les collectivités territoriales au vu de leur contexte spécifique, il est préconisé de recourir, le plus souvent possible, à des incitations, à des arbitrages, à des engagements contractuels plutôt qu’à des dispositions réglementaires inadaptées.

Aujourd’hui le pouvoir normatif de l’Etat ne laisse pas suffisamment de marge d’adaptation aux Maires.

L’adaptabilité locale des normes permettrait d’achever la décentralisation et de lui redonner du sens.

Il ne s’agit pas de donner un pouvoir législatif aux collectivités mais simplement de leur confier un pouvoir d’adaptation qui leur permette de les rendre plus pertinentes, plus efficaces, plus efficientes au regard de leur contexte local.

C’est l’expression même du principe de subsidiarité qui est en question. Il est bien évident que, dès lors qu’une norme touche à l’exercice d’une liberté publique ou d’un intérêt général fondamental, il demeure indispensable qu’elle demeure étatique. En revanche, le législateur peut parfaitement définir les dispositions susceptibles d’adaptabilité par les collectivités territoriales

"Voudriez-vous me dire quel chemin je dois prendre"? demanda Alice

"Cela dépend en grande partie du lieu où vous voulez vous rendre" déclara le chat.

Alice au Pays des Merveilles, Chapitre 6

 

Les apparences ont cette faculté d'être trompeuses. Pour anodines qu'elles paraissent, les dispositions de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant rationalisation de l'exercice des compétences des départements et des régions n'en auront pas moins un impact très important. Leur gouvernance, leur organisation, leur fonctionnement, leur management ainsi que leurs relations partenariales s'en trouveront considérablement modifiés. 

 

L'affirmation du principe d'exclusivité des compétences est très largement tempérée par l'importance des exceptions légales et conventionnelles. La nouvelle donne institutionnelle, loin d'être simplifiée, demeure complexe malgré les efforts de sécurisation et d'encadrement. La véritable novation de cette réforme réside dans la consécration du territoire, qui est désormais le point de convergence des politiques régionales et départementales.

 

L'article complet est disponible ici (AJCT, septembre 2012)

"C'est certain: cette réforme fait grincer pas mal de dents car elle transforme les façons de travailler. Mais c'est le prix à payer pour plus d'efficacité".

 

Patrick HEINTZ, Directeur général des services du Conseil général du Var, n'y voit lui que des avantages. D'autant que le Département a anticipé ce changement d'échelle en créant il y a quatre les huit territoires du Var.

 

CLIQUEZ ICI pour télécharger l'interview de Patrick HEINTZ (Var Matin)

En perpétuelle évolution, la notion de Service Public a connu son apogée dans la période qui s’étend de la seconde guerre mondiale au milieu des années 70.

 

Erigé au rang d’un véritable pacte social, le service public constitue la pierre angulaire de notre droit administratif et de l’action publique. Il est la partie visible de l’action de l’Etat.

Une majorité de nos concitoyens demeure très attachée à sa proximité et à sa pérennité.

 

Or, cette notion est aujourd’hui aux prises à une double menace :

-          Le service public est une exception française et de ce fait les mécanismes d’élargissement de l’Union Européenne et de généralisation de la concurrence participent à son érosion.

Occasion manquée s’il en est, le projet de traité de constitution européenne qui devait assurer sa reconnaissance, a été rejeté lors du référendum de mai 2005.

-          Par ailleurs, l’organisation du service public, calquée sur le modèle industriel, a été construite sur un système de production de masse. Elle a aujourd’hui de plus en plus de difficultés à répondre  aux nouvelles pratiques et aux besoins exprimés par la multiplicité des situations individuelles et territoriales.

 

Ainsi, le service public est  condamné à disparaître s’il n’opère pas en son sein de profondes transformations tant dans sa forme que dans son contenu.

 

 

L’échelle des territoires de vie

 

L’évolution de nos modes de vie et de nos usages consacre l’autonomie grandissante des individus (mobilité) et la résurgence du phénomène local (proximité), exige la prise en compte des singularités du territoire.

 

Les attentes de la population en termes de service public s’expriment avec autant de force en milieu urbain qu’en milieu rural, même si les exigences traduisent des réalités très différentes.

 

C’est donc sur un nouveau modèle qu’il convient de refonder le service public afin de lui permettre d’individualiser ses prestations et de prendre en compte les spécificités des territoires de vie dessinés par les usages.

 

La garantie de la loi et la souplesse du contrat

 

La nouvelle gouvernance du service public appelle bon nombre d’interrogations :

-          comment lui permettre de s’adapter à la réalité de chaque territoire ?

-          quel dispositif garanti à l’échelle de vie des populations ?

-          comment inscrire les services publics dans les schémas de cohérence territoriale ?

-          l’acte d’autorité (loi ou règlement) ne doit-il pas progressivement laisser place au contrat de service public ?

-          ne faut-il pas substituer à la logique de moyens une logique de résultats évalués sur des critères de temps, de distance, de coût, de confort, d’offre de services, d’accessibilité ?

Sur ce plan, les initiatives prises par la Poste ouvrent la voie à une approche nouvelle, celle de garantie du service public, qui mérite d’être développée à l’ensemble des services à la population.

 

La performance, la flexibilité (notamment au niveau des horaires), comptent désormais autant que la proximité physique. Les technologies de l’information et de la communication relativisent la notion de distance.

 

Le service public doit être conforté dans une démarche dynamique. Il faut lui redéfinir de nouvelles priorités, de nouveaux contours, inventer de nouvelles offres, de nouveaux modes de gestion..

 

Longtemps marqué par le principe de spécialité, le service public gagnerait à s’ouvrir à une certaine forme d’universalité qui favorise la mutualisation des moyens publics et privés entre les différents partenaires, en réduisant les coûts des prestations aux usagers.

 

Mais ce service universel (la notion apparaît dès 1986 dans l’acte unique européen), doit plus consister en un socle de prestations garanties en termes de qualité et d’accessibilité qu’en un trompe l’œil destiné à cacher telle ou telle régression.

 

Plus de deux millions et demi de français vivent éloignés de tout commerce et de tout service de proximité

 

Le service public nécessite une démarche prospective qui seule permet de garantir l’accompagnement du développement territorial et la cohésion sociale.

 

Une garantie de qualité et d’accessibilité

 

On ne peut faire de l’aménagement du territoire sans se préoccuper de la qualité de l’accessibilité des services publics de proximité car c’est de la vie quotidienne de nos concitoyens dont il s’agit.

 

La territorialisation du Grenelle offre l’opportunité de refonder aujourd’hui le service public à l’échelle des territoires de vie des populations.

 

Elle appelle une nouvelle gouvernance adossée à des contrats de services territoriaux issus d’une concertation avec les acteurs de terrain et encourageant de nouveaux partenariats publics et privés.

C’est ainsi que l’on répondra aux évolutions de notre temps et que nous redonnerons à la notion même de service public tout son sens et sa réalité de service aux publics.

 

A côté des services de base qui doivent pouvoir être garantis par la loi sur l’ensemble du territoire national, une approche nouvelle fondée sur le contrat autorise le sur-mesure et l’adaptation des prestations services à la réalité de chaque territoire.

 

L’application de ces principes doit se traduire par des actes concrets :

-          des heures d’ouverture de services adaptées aux besoins des populations,

-          la présence de services publics, sur tout le territoire (prestations de base),

-          des moyens de mobilité qui facilitent les déplacements dans des délais à des tarifs raisonnables,

-          une couverture satisfaisante de la téléphonie mobile et du haut débit,

-          le maintien du petit commerce de proximité,

-          des réponses adéquates en termes de crèches, d’écoles, de soins et de prise en charge des publics fragiles.

 

 

 

La refondation des services publics à l’échelon des territoires doit permettre de promouvoir un service public de qualité, bien vivant, sachant renouer avec les principes qui le fondent.

 

Cette responsabilité n’est plus uniquement celle des collectivités publiques. C’est aussi désormais celle de l’en semble des opérateurs et acteurs publics et privés du développement durable.

 

La refondation du service public est non seulement aujourd’hui une exigence en termes d’adaptabilité, de coût et de qualité mais c’est aussi la seule garante de sa survie.

 

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Elus et territoriaux ont dialogué lors d'une table ronde organisée par La Gazette le 4 mars 2009.

 

Leurs échanges révèlent des antagonismes sur l'articulation département / région et la clarification des compétences.

 

CLIQUEZ ICI pour télécharger l'article de La Gazette (9 mars 2009)